Rifondare il Welfare State in Europa. Le nuove politiche sociali: il benessere relazionale nella vita attiva

1. Le principali tappe della costruzione del welfare state in Europa:

La nascita e lo sviluppo dello stato sociale in Europa è frutto di un lungo cammino di interventi e politiche pubbliche che vede la progressiva istituzionalizzazione di un modello universalistico di presa in carico dei cittadini da parte dello stato. Tale percorso non ha seguito però un andamento lineare, ma ha subito arresti e indietreggiamenti in relazione alle lotte politiche, sociali ed economiche e ai sistemi culturali prevalenti nei diversi periodi storici. Le principali tappe lungo cui si è articolata la costruzione del (o dei) modello/i di welfare state in Europa sono riassumibili nelle seguenti.

a – lo Stato di “Sicurezza” [1700 – 1800]:

Le primi misure di intervento pubblico sono riconducibili alle cosiddette Poor Laws inglesi, ovvero quell’insieme di disposizioni elaborate in epoca elisabettiana allo scopo di contenere e reprimere mendicità e vagabondaggio e, più in generale, le conseguenze sociali negative della povertà conciliandole con le sopraggiunte esigenze dell’industrializzazione.

b – lo Stato “occupazionale o previdenziale” [fine 1.800 – prima guerra mondiale]

La nascita dello Stato sociale viene convenzionalmente fissata all’inizio degli anni ottanta dell’Ottocento con l’introduzione nella Germania bismarckiana delle prime assicurazioni obbligatorie per alcune categorie di lavoratori. Individuando nella rivoluzione industriale il termine a quo delle moderne politiche di protezione sociale si potrebbe allora definire il momento storico compreso tra questi due importanti eventi periodizzanti come la “fase formativa” dello Stato sociale contemporaneo, una fase che a sua volta traeva origine dalla «nuova politica sociale» scaturita dai processi sociali ed economici che segnano l’inizio dell’era moderna.

c – Le due guerre e la crisi economica del 1929

Lo Stato sociale di tipo occupazionale, imperniato sulle assicurazioni obbligatorie, e quello tendenzialmente basato sulle assicurazioni nazionali (che tuttavia rimanevano integrate, come nel caso britannico, dalla rete volontaristica del mutualismo) furono i pilastri anche delle politiche sociali del primo dopoguerra. Il primo conflitto mondiale, come del resto il secondo, rappresentò uno straordinario acceleratore dell’interventismo statale in campo sociale. Lo sforzo bellico provocò infatti una decisa espansione delle politiche sociali (a tale proposito si è efficacemente coniata l’espressione «from warfare to welfare»).
La crisi del ’29 e le sue ricadute sul piano economico e sociale mise in evidenza i limiti delle politiche di protezione sociale adottate fino a quel momento, fossero esse ispirate dall’approccio occupazionale delle assicurazioni obbligatorie, sia da quello volontaristico, sia da quello, per quanto ancora embrionale, delle assicurazioni nazionali. Di fronte alle violente sollecitazioni imposte dall’emergenza scaturita dalla crisi, lo Stato sociale liberale o liberal-democratico si rivelò inadeguato.
In questo contesto, furono le politiche del New Deal di Roosevelt, imperniate sull’intervento dello Stato in economia e sull’importante pacchetto di riforme ispirato ai principi della social security a rappresentare agli occhi delle elites politiche europee la soluzione in prospettiva più adatta a risollevare l’economia interna prostrata dalla crisi. Ancora una volta fu la guerra, combattuta dagli alleati avendo proprio nella sicurezza sociale e l’affrancamento dal bisogno uno dei suoi principi-cardine.
La linea di politica economica di Keynes e il riformismo sociale di Beveridge – che nel 1942 aveva redatto un Rapporto divenuto immediatamente uno straordinario «evento mediatico» e ben presto stella polare del riformismo sociale dell’immediato dopoguerra – divennero quindi i punti di riferimento dell’azione programmatica dei governi nelle giovani democrazie europee.

d – lo Stato “sociale o del benessere” [dal II° dopo guerra alla metà 1970] crisi petrolifera del 1973/74

Questo periodo da molti studiosi definito come “i trenta gloriosi” vede uno sviluppo economico senza precedenti accompagnato dalla istituzionalizzazione di modelli di sicurezza sociale improntati sull’universalismo delle prestazioni per tutti i cittadini e non più primariamente legate alla condizione occupazionale. E’ la fase della costruzione di un sistema di servizi alle persone in ambito socio-assistenziale, sanitario ed educativo di tipo maturo, che vede una forte presenza del settore pubblico sia dal punto di vista del finanziamento dei servizi che da quello dell’erogazione.

e – Lo Stato “minimo” [anni 1980 – fino alla crisi finanziaria 2008]

La crisi petrolifera degli anni settanta apre le porte all’offensiva anti-welfarista delle dottrine neo-liberiste e poi alla successiva lunga fase transitoria di sostanziale arretramento ancora in corso. Sotto i governi della Thatcher nel Regno Unito e di Reagan negli USA, le parole d’ordine divengono: privatizzazione, de-regulation, mercato sociale, concorrenza, liberalizzazioni, riduzione del ruolo del settore pubblico, responsabilizzazione individuale.
Con l’entrata in crisi del welfare state anche le democrazie europee manifestavano crescenti difficoltà, fino al devastante impatto seguito agli eventi del 1989 rivelatisi paradossalmente dirompenti non solo per la componente che aveva tradizionalmente guardato all’esperienza sovietica come un modello cui fare riferimento, ma anche per i partiti di ispirazione cristiana.

f – Stiamo entrando verso una nuova fase? Stiamo aprendo un nuovo trentennio?

La crisi economica e finanziaria iniziata nel 2008 apre una serie di sfide al paradigma teorico che prevalente negli ultimi trent’anni nelle democrazie occidentali, il cosiddetto “neo-liberismo”. In effetti dopo i “trenta gloriosi” (1945-1975), periodo caratterizzato dallo sviluppo e la completa attuazione del welfare state nella maggioranza del mondo occidentale, in base alle teorie economiche di J.M.Keynes che suggerivano un ampio intervento dello Stato nel settore economico, nel corso delle successive tre decadi (1980-2008), l’approccio economico dominante è stata la dottrina neo-liberista. Nel corso di questo periodo le parole guida erano: de-regulation, liberalizzazione, libero mercato, globalizzazione.
Ma qualcosa di inaspettato con enormi drammatiche conseguenze è accaduto nel 2008, tnat’è che persino l’Università di Harvard inizia a mettere in dubbio la “sostenibilità” dell’attuale modello di produzione e redistribuzione della ricchezza. In un articolo pubblicato nel numero di Gennaio-Febbraio del 2011 della Harvard Business Review, una delle più prestigiose riviste scientifiche in ambito economico a livello mondiale, due studiosi americani Porter e Kramer si chiedono “come reinventare il capitalismo?” (Porter and Kramer 2011). Gli autori riconoscono che “la legittimazione del modello di mercato è crollata a livelli mai visti nella storia recente” (Ivi, p.4). Gli autori affermano che la causa del problema risiede in un obsoleto e ristretto approccio alla creazione del valore:

“Esse [le imprese multinazionali] continuano a intendere la creazione del valore in modo ristretto, cercando di ottimizzare i risultati finanziari a breve termine, creando così una bolla speculativa, mentre non riescono a soddisfare i principali e più impellenti bisogni dei loro consumatori, in tal modo ignorano le condizioni di contesto che determinano il loro successo a lungo termine” (Ivi, p.4).

Se anche nella culla del turbo capitalismo iniziano a farsi sentire le voci controcorrente e i richiami alla adozione di un modello di crescita economica “sostenibile” maggiormente attento alle proprie responsabilità economiche, sociali ed ambientali, forse allora siamo davvero all’inizio di una nuova stagione su cui reimpostare la logica di fondo dei modelli di produzione, distribuzione e consumo dei beni e servizi nelle nostre società a capitalismo avanzato.
In questo quadro il cosiddetto “modello sociale” europeo presenta caratteristiche distintive che ne fanno un esempio di eccellenza da seguire ed adottare. Ciò se saremmo in grado di riscoprire le nostre radici culturali e valoriali e di promuovere le istituzioni che abbiamo creato in oltre due secoli di lenta ma inesorabile costruzione del nostro modello di sicurezza sociale.
Nel prossimo paragrafo ci proponiamo di sostanziare tali argomentazioni con il supporto di alcuni dati statistici che ci mostrano una realtà del tutto diversa da quella veicolata attraverso i principali media.

2. Quanto spendiamo e come spendiamo

Una delle eredità più pensanti dal punto di vista culturale della ideologia neo-liberista è la enfatizzazione degli elementi quantitativi della spesa pubblica in ambito sociale, rispetto ad una approfondita analisi degli aspetti qualitativi.
Come dimostrano tutte le statistiche europee l’ammontare complessivo della spesa pubblica direttamente rivolta ad interventi di sicurezza sociale non ha subito variazioni di rilievo negli ultimi anni e si attesta tutt’ora attorno al 27% del PIL (ultimo anno disponibile 2008).

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
EU-27 26.6 26.9 27.2 27.1 27.1 26.7 25.7 26.4
EU- 16 26.8 27.4 27.8 27.7 27.7 27.3 26.8 27.5

Francia 29.6 30.4 30.9 31.3 31.4 30.7 30.5 30.8
Svezia 30.5 31.3 32.2 31.6 31.1 30.3 29.1 29.4
DK 29.2 29.7 30.9 30.7 30.2 29.2 28.8 29.7
Olanda 26.5 27.6 28.3 28.3 27.9 28.8 28.3 28.4
Italia 24.9 25.3 25.8 26.0 26.4 26.6 26.7 27.8
Germania 29.5 30.1 30.5 29.8 29.7 28.7 27.7 27.8

Tab. 1 – spesa per sicurezza sociale quale percentuale del PIL, anni 2001-2008
Fonte: Eurostat

Come si può vedere dalla tabella sopra riportata l’Italia si colloca nella media europea e significativamente al di sotto dei livelli di spesa per sicurezza sociale di diversi altri paesi, tra cui si menziona la Francia, e al medesimo livello della Germania.

Quindi la questione non è tanto quanto si spende ma piuttosto come si spende. Ed è infatti rispetto alla ripartizione interna della spesa pubblica per la sicurezza sociale che il nostro paese si differenzia grandemente dalle altre democrazie europee, mostrando un netto sbilanciamento a favore della spesa previdenziale rispetto agli altri settori di intervento.

Come si evince chiaramente dalla tabella sotto stante infatti l’Italia nel 2008 dedicava ben il 16,1% del PIL (ovvero il 60,7%) del totale della spesa sociale al sistema pensionistico, a fronte di una media dell’UE a 27 paesi dell’11,5% e dell’UE a 16 paesi del 12,2% .

Mentre si colloca leggermente sotto la media europea per la spesa sanitaria, 7% del PIL a fronte del 7,5% dell’UE-27 e al 7,8% dell’UE-16, il nostro paese risulta decisamente deficitario in tutte le altre voci di spesa.

In particolare si segnala la scarsa consistenza della spesa per il sostegno della famiglia e dell’infanzia, con l’1,3% del PIL a fronte del 2,1% dell’UE-27 e al 2,2% dell’UE-16.

Infine risultano essere quasi del tutto assenti le misure volte a combattere la disoccupazione, con lo 0,5% del PIL a fronte del 1,3% dell’UE-27 e al 1,5% dell’UE-16; nonché di quelle per la casa e per la lotta all’esclusione sociale, con lo 0,1% del PIL a fronte dello 0,9% dell’UE-27 e allo 0,8% dell’UE-16.

Questo forte sbilanciamento a favore della spesa previdenziale, che raccoglie il 60% del totale della spesa sociale, laddove nei principali paesi europei si attesta attorno al 40%, comporta conseguentemente una prevalenza degli interventi di carattere monetario rispetto all’erogazione di servizi, che costituisce probabilmente la caratteristica distintiva del nostro sistema di welfare (solo la Polonia mostra una struttura analoga).

Luigi Bobba e Andrea Bassi